在城鄉(xiāng)融合中推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，對(duì)各地而言，既是發(fā)展的機(jī)遇，也對(duì)基層治理體系和治理能力提出考驗(yàn)。城鄉(xiāng)發(fā)展不是此消彼長(zhǎng)的零和博弈，而是融合發(fā)展、共享成果的共生過程。但城鄉(xiāng)融合發(fā)展面臨的改革難題很多，涉及的底層體制機(jī)制問題進(jìn)一步顯露，突出表現(xiàn)在土地改革、戶籍制度、財(cái)政金融、建設(shè)主體4個(gè)方面，今天小編帶你一一了解。

1、土地制度改革還差“最后一公里”

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市缺乏積極性。沿海某地一區(qū)委書記說，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，政府和農(nóng)民都沒有積極性，區(qū)里還得靠土地過日子。從調(diào)研情況來看，入市與否對(duì)農(nóng)民的直接收益影響不大，關(guān)鍵是縣級(jí)財(cái)政與村集體經(jīng)濟(jì)之間的利益再分配。大規(guī)模入市還可能沖擊既有的土地價(jià)格體系，對(duì)縣級(jí)財(cái)政影響更大。因此，迫切需要在入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地用途、根據(jù)入市土地不同用途收取不同比例的調(diào)節(jié)金、明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)、統(tǒng)籌控制入市土地?cái)?shù)量和節(jié)奏等方面進(jìn)行系統(tǒng)性安排，為入市找到動(dòng)力機(jī)制。 宅基地改革難以推進(jìn)，缺乏相關(guān)制度配套和保障。宅基地改革是當(dāng)前建設(shè)用地儲(chǔ)備最大的一塊，也是未來城鄉(xiāng)融合發(fā)展最大的潛在動(dòng)力。以廣東省清遠(yuǎn)市為例，目前正加快推進(jìn)宅基地改革，其中英德市西牛鎮(zhèn)通過“兩補(bǔ)一交”的方式，實(shí)現(xiàn)了宅基地的有償收回、有償使用，初步探索了宅基地整合優(yōu)化利用的創(chuàng)新模式，有效改善了老百姓的居住條件。在目前的制度框架下，通過創(chuàng)新探索也只能實(shí)現(xiàn)宅基地有限的“本地價(jià)值”，很難承載高端要素導(dǎo)入的功能。進(jìn)一步挖掘這一戰(zhàn)略資源的外部?jī)r(jià)值，需要突破一些現(xiàn)行關(guān)鍵制度，比如資格權(quán)認(rèn)定、權(quán)益退出機(jī)制等，但在改革授權(quán)沒有到位的情況下，地方黨委政府很難推進(jìn)這一改革。

國(guó)土空間規(guī)劃約束，進(jìn)一步加劇了土地不足的突出矛盾。調(diào)研組在西牛鎮(zhèn)小灣村看到，韭菜、竹筍等農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展如火如荼，助推了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，解決了村民的收入和就業(yè)問題。但村支書訴苦道，幾個(gè)項(xiàng)目等著落地，放眼看去大片空地，就是沒有可用的，主要都是基本農(nóng)田。據(jù)了解，類似項(xiàng)目落地難的問題，在沿海一些省市較為普遍。當(dāng)前，各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃正在編制過程中，大家期待這一輪規(guī)劃可以解決這些問題。

2、戶籍制度改革面臨雙向流動(dòng)困局

快速市民化為城市財(cái)政帶來巨大壓力。最為直觀的表現(xiàn)，是人口快速流入為學(xué)位帶來巨大壓力。調(diào)研組在嘉興調(diào)研時(shí)了解到，目前該市教育學(xué)位不夠了。這是人口快速流入對(duì)城市公共服務(wù)配套形成壓力的一個(gè)縮影。這些來到城市的居民，由于老家的宅基地、承包地等權(quán)益的潛在價(jià)值，很少愿意在城市落戶。有的讓女方落戶到城市，帶孩子在城市上學(xué)，一個(gè)家庭在城鄉(xiāng)兩頭有戶口。

農(nóng)村戶籍含金量高的背后，是權(quán)益退出機(jī)制缺乏。調(diào)研組在浙江寧波了解到，農(nóng)村戶籍人口連續(xù)幾年不降反升，村民不愿意退出戶籍。在寧波，目前進(jìn)入城區(qū)生活， 即使不落戶，在教育、醫(yī)療等公共服務(wù)方面影響不大，所以客觀上也沒有落戶的實(shí)際需要。但根本上看，還是農(nóng)村戶籍的權(quán)益缺乏有效的退出機(jī)制，比如寧波有些村莊宅基地退出補(bǔ)償才1萬~2萬元，根本達(dá)不到村民的合理預(yù)期，這也是農(nóng)村閑置資源難以盤活的重要原因之一。

人才下鄉(xiāng)的卡點(diǎn)在于社員資格開放存障礙。當(dāng)前的政策框架下，農(nóng)村社員資格無法對(duì)外開放，返鄉(xiāng)人才難以真正“落戶”農(nóng)村。雖然政策提出“允許返鄉(xiāng)人才和創(chuàng)業(yè)人員與村民合作建房”，但這一政策沒有實(shí)施細(xì)則，操作上與當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理制度沖突，難以落地。清遠(yuǎn)市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局相關(guān)工作人員認(rèn)為，要真正激活鄉(xiāng)村資產(chǎn)，關(guān)鍵要推動(dòng)返鄉(xiāng)人群資格權(quán)的認(rèn)定與開放，目前之所以很少退出，主要還是因?yàn)檎夭恢靛X，而不值錢的根源在于缺乏流動(dòng)性。當(dāng)前迫切需要在試驗(yàn)區(qū)探索相關(guān)改革授權(quán)，真正讓返鄉(xiāng)人群融入鄉(xiāng)村，激活沉睡的資產(chǎn)，并轉(zhuǎn)化為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新動(dòng)力。

3、涉農(nóng)財(cái)政、金融制度有待完善

調(diào)研中，各地普遍反映資金不足是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的突出短板。總體來看，目前真正可用于農(nóng)村建設(shè)發(fā)展的財(cái)政資金規(guī)模相對(duì)有限，單純政府投入方式難以持續(xù)，但吸引社會(huì)資本參與，缺乏真正意義上的好項(xiàng)目，也缺乏其他方式的融資手段。

涉農(nóng)資金整合復(fù)雜度高，執(zhí)行層面風(fēng)險(xiǎn)大。廣東省2018年底推出《廣東省涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合實(shí)施方案（試行）》，通過2年時(shí)間，累計(jì)實(shí)現(xiàn)600億元的資金整合，一定程度上破解了涉農(nóng)資金整合困局，并在2020年8月進(jìn)一步發(fā)布了修訂版。但在清遠(yuǎn)調(diào)研時(shí)，基層干部反映，資金整合在操作層面依然有巨大風(fēng)險(xiǎn)，面臨不少制度上是否合規(guī)的問題，需要基層干部的擔(dān)當(dāng)。

土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的文件在落實(shí)中面臨挑戰(zhàn)。2020年9月印發(fā)的《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》明確提出，提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例。目前還沒有更為詳細(xì)的執(zhí)行細(xì)則出來，尤其考慮到當(dāng)前縣域財(cái)政壓力較大，這一調(diào)整是否會(huì)對(duì)當(dāng)前的縣域財(cái)政帶來沖擊、如何制定真正可行的操作細(xì)則面臨巨大挑戰(zhàn)。調(diào)研組在珠三角、長(zhǎng)三角等地發(fā)現(xiàn)，雖然當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)條件較好，但財(cái)政壓力依然很大，基層普遍擔(dān)心這一政策成為空頭支票。

農(nóng)村金融體系薄弱，尚未形成有力的社會(huì)資本引導(dǎo)能力。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村金融已經(jīng)不只是簡(jiǎn)單的政策引導(dǎo)問題，更需要進(jìn)行系統(tǒng)性制度設(shè)計(jì)和能力建設(shè)。在全國(guó)大部分區(qū)域，農(nóng)村貸款難依然普遍，迫切需要在新一輪城鄉(xiāng)金融體系改革中，加快培育一批專注于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的金融服務(wù)主體，圍繞特定融資群體，開展精細(xì)化深度服務(wù)體系構(gòu)建。 4、鄉(xiāng)村建設(shè)責(zé)任主體能力不足

村莊在鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展方面往往缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃能力，難以形成合力，尤其是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、業(yè)態(tài)發(fā)展本身難度就大，社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村開發(fā)建設(shè)的動(dòng)力和意愿不強(qiáng)，缺乏市場(chǎng)自發(fā)的動(dòng)力機(jī)制。

基層組織能力不足，難以代表村民利益，更難以保護(hù)村民利益。

一是村集體領(lǐng)軍人物缺乏。浙江省寧波市奉化區(qū)滕頭村、桐鄉(xiāng)市濮院鎮(zhèn)永越村等發(fā)展相對(duì)較好的村莊，有一個(gè)共同特點(diǎn)：村干部能力強(qiáng)、講情懷，可以把村莊資源組織好，把各方面力量動(dòng)員好。基層如何挖掘和培養(yǎng)更多的領(lǐng)軍人物，是下一階段加快推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵問題。

二是村集體經(jīng)濟(jì)組織功能有待提升。村集體經(jīng)濟(jì)組織作為代表村民利益的主體機(jī)構(gòu)，在未來土地交易和對(duì)外合作中是一個(gè)主體身份，同時(shí)在對(duì)內(nèi)的財(cái)產(chǎn)性收益增值過程中，也承擔(dān)著分配職責(zé)。

鄉(xiāng)村建設(shè)需要引入專業(yè)化市場(chǎng)主體，并配套相關(guān)政策引導(dǎo)和保障措施。如何設(shè)計(jì)好有利于社會(huì)資本參與的利益保障機(jī)制，成為破解發(fā)展難點(diǎn)的關(guān)鍵所在。當(dāng)然，也需要一定的產(chǎn)業(yè)基金、財(cái)政資金的鼓勵(lì)和引導(dǎo)。

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